В принципе транспарентности аккумулируются, кристаллизуются характерные черты финансового права современной общественно-экономической формации.
Глобальный кризис вскрыл системные прорехи мировой экономики, затронул слабые места в финансовой деятельности государств. Для устранения экономических просчетов необходимы не только жесткая финансовая дисциплина в недрах самого государственного аппарата, но и его открытость, вовлеченность общественных институтов в процесс принятия решений, затрагивающих интересы всех и каждого, возможность контроля за управлением публичными финансами.
В том виде, в котором принцип транспарентности сформулирован в пп. 4) ст. 4 Бюджетного кодекса Казахстана, можно было ограничиться и более понятным для большинства термином «гласность» и не внедрять иностранное лексическое заимствование. Если термину «транспарентность» придать его подлинное смысловое значение, то допустимость и целесообразность употребления термина «транспарентность» в рамках категориального аппарата науки финансового права не ставится под сомнение.
Принцип транспарентности обнаруживает свой познавательный потенциал как на уровне общественных отношений, так и в рамках системы права.
В целях устранения последствий глобального экономического кризиса, в условиях сырьевой направленности экономики Казахстана, наличия серьезных денежных средств в Национальном фонде, а также реализации республикой программы индустриально-инновационного развития, прозрачность органов государственной власти, осуществляющих управление публичными финансами, становится ключевым требованием.
«В долгосрочной перспективе, - убежден Терри Линн Карл, -непрозрачность - это формула коррупции, торможения в развитии и надвигающейся экономической катастрофы. Пока власти будут иметь возможность предоставлять привилегии одним фирмам за счет других (с использованием взяток) и устраивать псевдоконкурсы на основе того, какая из фирм проявит готовность внести наибольший начальный взнос (включая «откат») под видом бонусной ставки, мы не можем ожидать подлинной конкуренции; в таких условиях доходы нефтедобывающего государства неизбежно окажутся в долгосрочной перспективе ниже тех, на какие могла бы рассчитывать страна в целом. Попросту говоря, непрозрачность означает, что вокруг нефти будут обращаться огромные денежные потоки как на местном, так и на международном уровне - при отсутствии хотя бы зачаточных, базовых форм подотчетности» 16.
Принципы права, как известно, образуют стройную систему, где один принцип выводится из содержания другого. В рамках системы принципов финансового права принцип транспарентности обладает собственным уникальным содержанием и приобретает направляющее значение для дальнейшего функционирования финансовой системы Казахстана. Принцип транспарентности занимает важное место в системе исходных начал противодействия коррупции.
Кроме принципа права, транспарентность выражается в качестве правовой концепции, которая существует в правосознании в форме элемента правовой мировоззренческой идеологии и является одним из базовых принципов правовой политики государства.
Если транспарентность утвердится в казахстанском обществе в качестве неотъемлемого постулата в управлении публичными финансами, каждодневной политической практики, - это повысит уровень доверия общества к государственным структурам, обеспечит конституционное право граждан на получение доступа к информации о формировании и расходовании средств денежных фондов государства, а также оптимизирует деятельность государства по управлению публичными фондами.
В связи с вышесказанным, можно выделить следующие функции транспарентности в сфере управления публичными финансами:
1) коммуникативная функция (функция «обратной связи» между государством и гражданским обществом);
2) информативная функция;
3) превентивная функция;
4) воспитательная функция;
5) аксиологическая функция;
6) прогностическая функция;
7) познавательноэвристическая функция;
8) функция общественного контроля.
Таким образом, значением понятия «транспарентность» применительно к публичным финансам, в том числе, к управлению средствами Национального фонда охватываются:
a) политикоправовая концепция информационной открытости органов власти в отношении управления публичными финансами как непременном условии эффективного расходования денежных средств государства;
b) характеристика финансовой деятельности государства, отражающая степень ее информационной открытости (фактическое состояние доступности объективной, полной и достоверной информации об управлении публичными финансами, в частности, средствами Национального фонда);
c) система юридических средств и методов, направленных на обеспечение состояния информационной открытости финансовой деятельности государства, в том числе по управлению средствами Национального фонда.
Транспарентность необходимо рассматривать не только как принцип бюджетного законодательства. Концепция транспарентности не просто объективирована в пп. 4) ст. 4 Бюджетного кодекса Казахстана, но отражается в различных формах правовой материи, в частности, в традиционно выделяемой в науке финансового права системе правовых принципов (определенность налогообложения, экономическая обоснованность налогообложения, прозрачность бюджета, достоверность бюджета, принцип гласности финансовой деятельности государства и др.).
При изучении информационной открытости финансовой деятельности государства необходимо остановиться на некоторых аспектах.
В рамках институционального аспекта следует определить степень транспарентности органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность государства.
Как известно, распоряжение средствами Национального фонда возложено на Президента Казахстана, владение и использование - на Правительство РК, доверительным управляющим является Национальный банк, а контроль за использованием средств Национального фонда осуществляет Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.
В данном случае, требуется провести не только анализ деятельности каждого указанного органа власти, но также исследовать совокупность полномочий исполнительной ветви власти в сравнении с высшим законодательным органом страны. Другими словами, институциональный аспект должен быть дополнен функциональным.
Доминирующую роль в управлении средствами Национального фонда играет Президент Казахстана. Это объясняется тем, что Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления.
Согласно п. 1 ст. 40 Конституции Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.
Президент Казахстана обладает реальными властными полномочиями, позволяющими ему руководить ответственным перед ним правительством. Национальный банк и Счетный комитет подотчетны Президенту Казахстана. Глава государства, как высшее должностное лицо, осуществляет распорядительные функции в отношении средств Национального фонда. В этой связи, требование транспарентности и его реальное соблюдение может исходить, прежде всего, от Главы государства.
Парламент Казахстана сегодня фактически не осуществляет никаких функций в отношении средств Национального фонда. Поэтому представляются неслучайными предложения казахстанского экономиста К. Берентаева. «Основными требованиями, - пишет он, - должны быть прозрачность механизма формирования доходов Национального фонда и эффективность использования его средств в интересах социально-экономического развития страны.
Выполнение первого условия предполагает, что денежные потоки, которые поступают в Национальный фонд, должны быть устойчивыми и легко прогнозируемыми - это обеспечит их подконтрольность обществу в лице парламента страны. В настоящее время фактическое управление Национальным фондом осуществляется узким кругом лиц без участия не только общественности, но и парламента. Для повышения прозрачности формирования и использования средств Национального фонда целесообразно рассматривать его в составе сводного бюджета страны. С этой целью нужно внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РК» 17.
Известный казахстанский ученый А.И. Худяков справедливо замечал, что «само по себе наличие каких-то денежных фондов, носящих строго специализированный характер и формируемых за счет особых платежей, в общемто возражения не вызывает. Но возникает вопрос: почему они должны существовать вне бюджета? Ведь и специализацию, и особый характер формирования и расходования денег вполне можно обеспечить в рамках бюджетной системы! Здесь же возникла ситуация, когда общегосударственные по своему характеру фонды, складывающиеся из общегосударственных по своей сути платежей, являющихся не чем иным, как налогами, приобрели типичную ведомственную окраску, и если так дело пойдет дальше, то скоро в республике будет столько внебюджетных фондов, сколько существует министерств, потому что каждое из них стремится всякими правдами и неправдами заиметь персонально свой. И главная опасность здесь даже не в размывании финансовой системы, а в том, что деньги, выйдя из-под контроля общественности в лице парламента, начинают использоваться - а примеры такого рода в отношении Дорожного и Пенсионного фондов уже есть - так, как заблагорассудится чиновникам их соответствующих ведомств, включая обращение их на сомнительные коммерческие операции.
Нам представляется более обоснованной следующая схема: всякого рода специализированные денежные фонды формируются в рамках бюджета. В его же рамках они утверждаются парламентом по всем правилам бюджетной процедуры» 18.
Опасения А.И. Худякова, как показывает мировая практика, были вполне обоснованы. В любом случае публичные финансы должны быть под контролем парламента. Только так может быть обеспечена транспарентность финансовой деятельности государства.
Понимание транспарентности как системы юридических средств и методов, направленных на обеспечение состояния информационной открытости финансовой деятельности государства, позволяет выявить пробелы в правовом регулировании и разработать оптимальную модель информационной открытости сферы публичных финансов. В этом смысле система юридических средств и методов выступает инструментарием для реализации концепции транспарентности, является внешним выражением правовой политики государства по оптимизации управления публичными финансами.
Транспарентность финансовой деятельности государства не может быть достигнута только за счет изменения материальных норм. Нормы материального права должны быть дополнены соответствующими процессуальными положениями. Например, участие депутатов или даже граждан в принятии решений по распоряжению или контролю за средствами Национального фонда должно быть обеспечено четким процедурно-правовым механизмом.
Привлечение представителей гражданского общества в Совет по управлению Национальным фондом повысит уровень доверия граждан к органам власти, поспособствует формированию в обществе разностороннего знания о финансовой деятельности государства через непосредственное участие в процессе рассмотрения и разрешения вопросов Национального фонда.
Фактическое транспарентное состояние публичных финансов не может быть достигнуто с помощью одной лишь правовой регламентации.
В числе неправовых элементов механизма обеспечения транспарентности можно выделить:
a) политические (формирование государственной информационной политики, концепций, целевых программ; создание структуры органов, ответственных за реализацию информационной политики);
b) организационные (материально-техническое обеспечение, а также внедрение информационных технологий и средств научно-технического прогресса в деятельность органов, осуществляющих финансовую деятельность);
c) научные (теоретические и доктринальные разработки вопросов транспарентности публичных финансов);
d) образовательные (проведение образовательных курсов и иных мероприятий по расширению сферы знаний о публичных финансах и повышению уровня квалификации должностных лиц, осуществляющих финансовую деятельность).
Кроме того, следует отметить, что степень открытости государственных структур, эффективная реализация функций по управлению публичными финансами во многом зависят от прозрачности финансирования самих государственных органов и должностных лиц, осуществляющих финансовую деятельность государства. Финансирование всех государственных органов и доходы должностных лиц должны быть прозрачными. Необходимо внедрять декларирование доходов всех граждан.
Таким образом, эффективная система обеспечения транспарентности финансовой деятельности государства должна состоять как из элементов юридического (материально-правового и процессуально-правового), так и неюридического (неправового) характера, направленных на реализацию политико-правовой концепции транспарентности, информационной открытости исполнительной власти в отношении управления публичными финансами.
При этом на законодательном уровне следует четко определить, какая информация, касающаяся Национального фонда, должна быть публичной, а к какой доступ, возможно, следует ограничить. Перечень сведений, содержащих ограниченный доступ, должен быть исчерпывающим. При разработке таких норм следует исходить из положений Основного закона и не ограничивать конституционные права граждан. Государственные органы, должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации. Публичные финансы должны быть открыты для всеобщего рассмотрения, поскольку затрагивают интересы всех и каждого.
Обеспечение транспарентности при расходовании средств Национального фонда неразрывно связано с проблемой баланса частного и публичного интересов.
Из Национального фонда РК, как известно, выделялись средства для поддержания банков второго уровня, на строительство автодорог, запланировано кредитование малого и среднего бизнеса на проекты по развитию обрабатывающей промышленности, а также кредитование проектов по программе индустриализации. Однако при этом организации частного сектора, получившие данные денежные средства, не придерживаются принципа транспарентности и не публикуют отчеты по эффективному расходованию выделенных из Национального фонда средств.
Проблема баланса интересов по существу сводится к вопросу выбора приоритетов. С одной стороны, безусловно, следует развивать те отрасли производства, которые поспособствуют форсированному индустриально-инновационному развитию страны и повышению конкурентоспособности казахстанской экономики, но с другой - поскольку на эти цели выделяются средства Национального фонда, от организаций частного сектора необходимо требовать прозрачности и эффективности расходования публичных денежных средств.
Требования транспарентности также должны распространяться и на государственные органы. Все процедуры и критерии отбора, сроки подачи заявок и предоставления конкурсной документации, контактная информация, параметры государственно-частного соглашения должны быть опубликованы.
На важность принципа транспарентности в отношении государственно-частного партнерства обращали внимание многие исследователи.
Принцип транспарентности (информационной открытости), отмечает А.В. Белицкая, «предполагает соблюдение ряда формальных требований, важнейшим из которых является обязательное обнародование в средствах массовой информации актов законодательства, а также всех решений и предписаний государственных органов, принимаемых в связи с осуществлением государственно-частного партнерства» 19.
Успешное управление проектами государственно-частного партнерства во многом зависит от грамотного сочетания частноправовых и публично-правовых средств в правовом регулировании. На эффективность проектов влияет степень их прозрачности на всех стадиях реализации. Однако следует подчеркнуть, что при всей своей важности транспарентность публичных финансов не является самоцелью. Транспарентность должна работать на достижение целей и выполнение задач устойчивого социально-экономического развития страны.
Другими словами, транспарентность должна служить непременными условием законного, рационального и эффективного формирования и использования Национального фонда, а не превращаться в очередной PR и отчетную кампанейщину, затмевающую собой истинные цели и задачи ее функционирования.
Список использованных источников
Нормативные правовые источники:
1. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г.).
2. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. №95IV.
3. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 10 декабря 2008 г. №99IV ЗРК.
4. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. №213I.
5. Закон Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния» от 1 февраля 2012 г. №550IV.
6. Закон Республики Казахстан «Об информатизации» от 11 января 2007 г. №217III ЗРК.
7. Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г. №267I.
8. Постановление Конституционного Совета РК от 5 августа 2002 г. №5 «О соответствии Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора».
Учебники, монографии, брошюры:
1. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. 2е изд, перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 576 с.
2. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. 191 с.
3. Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей / пер. с франц. СПб.: Тип. Дома призрения малолетних бедных, 1901. 394 с.
4. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских; 2е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРАМ, 2001. 704 с.
5. Доклад Стиглица. О реформе международной валютнофинансовой системы: уроки глобального кризиса. Доклад Комиссии финансовых экспертов ООН. М.: Междунар. отношения. 2010. 328 с.
6. Как избежать ресурсного проклятия / Под ред. М.Хамфриса, Д.Сакса и Д.Стиглица; пер. с англ. М.: Изд. Института Гайдара, 2011. 464 с.
7. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. 173 с.
8. Кошанов А.К. Национальные экономические интересы и отношения собственности / 2е изд. Алматы: ДайкПресс, 2010. 520 с.
9. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. 2е изд. доп. М.: Рус. яз., 2000. 856 с.
10. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4е изд. доп. М.: Азбуковник, 1999. 944 с.
11. Сеннет Р. Падение публичного человека / Пер. с англ. М.: Логос, 2002. 424 с.
12. Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. М.: АО «КАМI», 1995. 252 с.
13. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы: Жетi Жаргы, 1995. 288 с.
Периодические издания:
1. Берентаев К. Когда копия хуже оригинала // Central Asia Monitor, 2013, 19-25 апреля.
Электронные ресурсы:
1. Сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz.
2. Основы латинского языка и юридической терминологии. Вводный курс/сост. Е.В. Афонасин; под ред. Т.Г. Мякина. 2е интернет-издание, испр. и доп. Новосибирск, 2006 // http://www.nsu.ru/classics/syllabi/latrus.htm.
ГЛАВА 6
Перспективы развития законодательства по управлению средствами
Национального фонда Республики Казахстан
В нынешнем глобальном мире при исследовании направлений развития законодательства в любой сфере финансовой деятельности государства должны учитываться не только программы социально-экономического роста, утвержденные в той или иной стране, но и тренды мировой экономики. Порой под давлением внешних обстоятельств выбор вариантов развития национальной экономики становится весьма ограниченным. В ожидании нового витка мирового кризиса национальные государства вынуждены формировать институты и финансовые стратегии для уменьшения своей уязвимости. В условиях мировой стагнации успешен лишь тот, кто способен на национальном уровне быстро и эффективно реагировать на глобальные потрясения.
Как показал финансовый кризис, создание в Казахстане резервов на базе излишков доходов от экспорта стало наиболее эффективной стратегией и осознание важности резервов как средства самозащиты будет укореняться. Однако если стабилизирующая функция накопительного фонда полностью оправдывает себя, то сберегательная функция 1 (накопление средств для будущих поколений) вызывает весьма скептические оценки. Например, по мнению В. Мау, накопление средств для будущих поколений не имеет под собой серьезных оснований - ни теоретических, ни практических. Только в некоторых наследственных нефтяных монархиях, т.е. там, где понятие «будущее поколение» имеет конкретный, персонифицированный характер, реально такое назначение фонда. Более того, считает
В. Мау, «сомнительна сама идея необходимости компенсировать что-то будущим поколениям в условиях резкого ускорения технического прогресса и усиления его непредсказуемости 2.
Дальнейшее изъятие части национального капитала из процесса воспроизводства снижает его интенсивность, ведет к деградации национальных трудовых ресурсов, препятствует сокращению технологического отставания от развитых стран. В связи с этим представляется целесообразным задействовать имеющиеся в стране накопления на развитие устойчивого социально-экономического развития.
Межстрановой анализ убедительно показывает, что если средства из стабилизационных фондов направляются на развитие своей экономики, повышение уровня социального развития (здравоохранение, экология, образование, инфраструктура, пенсионное обеспечение), это в любом случае имеет для страны самые положительные результаты. Наличие в государстве накопленных средств создает уникальную возможность с помощью внутреннего инвестирования придать импульс развитию высокотехнологичных производств.
Исследования известных экономистов показывают, что чем больше страна инвестирует в собственную экономику через внутренние сбережения, тем быстрее растет ее экономика. В то же время использование иностранного финансирования приводит к более медленному экономическому росту. Другими словами, следует максимально использовать собственные резервы, не прибегая к значительным иностранным заимствованиям.
С целью сокращения отставания от развитых стран для быстрого и устойчивого социально-экономического развития Казахстан может использовать средства Национального фонда.
Само по себе понимание того, что средства Национального фонда необходимо использовать в целях устойчивого социально-экономического развития, дает не полную информацию для перехода к реализации конкретных действий. Важнее определиться с конкретными направлениями развития и сформировать институты, которые поспособствуют этому движению. Другими словами, для эффективного использования ресурсов Национального фонда требуется проведение серьезных институциональных реформ.
Невозможно эффективно инвестировать средства Национального фонда в экономику Казахстана, не доверяя ее институтам и не владея соответствующей инфраструктурой. Неразвитость последних чревата огромными дополнительными и неоправданными расходами для Национального фонда, и, как следствие, большой рисковостью и низкой доходностью вложения его средств. В крайних случаях это может вылиться и вовсе в их невозвратность и неокупаемость и плавно перетечь в казнокрадство, финансирование теневого сектора экономики и коррупции. В конечном счете, все это может привести к перераспределению национального богатства в пользу нецивилизованного сегмента общества с криминальными или полукриминальными мышлением, субкультурой и прошлым.
Аккумулирование средств в Национальном фонде и инвестирование их в иностранные финансовые инструменты не только стимулирует рост развитых стран, но и приводит к ужесточению условий кредитования в Казахстане, резкому колебанию валютных курсов и девальвации национальной валюты.
Такой стратегии следуют многие развивающиеся страны, что дестабилизирует международную финансовую систему. «Современная международная финансовая система, - пишет Дж. Стиглиц, - не является сбалансированной из-за переводов ресурсов развивающимися странами в развитые страны с твердой валютой по низким процентным ставкам» 3.
Реализованные для стабилизации ситуации меры показали, что роль государства во время кризиса существенно возросла. Государство кроме арбитра и регулятора отношений стало еще одним из основных игроков, покупателем широкого спектра активов, поставщиком ликвидности и кредитов.
Тенденция к росту вмешательства государства в экономику во все кризисные моменты ХХ в. отмечалась многими исследователями. Важно понять, как замечает Роберт Хиггс, «почему расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социальноэкономической ситуации» 4.
Существенные негативные изменения в социальноэкономической сфере и последовательное вмешательство государства в качестве участника в рыночные отношения, требуют адекватных изменений и в правовом регулировании. Правовая система выполняет активную преобразующую функцию по отношению к экономической системе, создавая предпосылки для более эффективного ее функционирования.
Однако для того, чтобы экономический результат был опосредован правом, правовой форме следует придать экономическое содержание. Другими словами, юристы должны понять, где произошел разрыв в экономической материи и какие меры с точки зрения экономиста необходимо предпринять, чтобы линия разрыва не расходилась далее.
По мнению Майкла Спенса, «стратегия регулирования развивается в направлении усиления охвата регулированием теневой банковской системы, рейтинговых агентств и рынков дериватов и повышения требований, предъявляемых к капиталу, резервам и гарантийным депозитам, чтобы ограничить рост кредитного плеча» 5.
В Казахстане с 2008 г. были осуществлены реформы финансового законодательства: приняты новые налоговый и бюджетный кодексы, введены изменения и дополнения в законодательство, регулирующее банковский сектор, страховое дело, пенсионные фонды и инвестиции, изменению подверглась область государственно-частного партнерства, внесены коррективы в управление средствами Национального фонда.
Ключевым фактором стало применение бюджетного правила, предусматривающего перераспределение ресурсов Национального фонда с помощью трансферта в государственный бюджет, и далее направление денежных средств на антикризисные программы.
Если изменения в бюджетной, денежно-кредитной и банковской сферах были реализованы в довольно короткие сроки, то восстановление реального сектора экономики потребует больших усилий и не может быть реализовано сугубо монетарными способами. Для трансформации генерируемого рынком порядка необходимо будет внести еще не одно изменение и дополнение в финансовое законодательство.
Полагать, что финансовой стабильности можно достичь с помощью одного лишь правового регулирования, если только такое регулирование не применять слишком жестко, чтобы не навредить основным финансовым функциям распределения капиталов и рисков, - значит допускать ошибку. В нынешних условиях дополнительным и важным компонентом правового регулирования должны быть саморегулирующие свойства рыночной системы и если они не срабатывают то, следует искать и устранять в первую очередь ее деструктивные элементы. Например, в условиях кризиса иностранные финансовые институты прежде всего вынуждены решать вопросы в своих странах, поэтому необходимо иметь функционирующую систему стабильных и крупных национальных институтов, особенно в банковском секторе, способных совместно с государством реагировать на кризис и обеспечивать доступность кредитования 6.
Истоки большинства экономических и правовых проблем находятся в политической сфере.
Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства.
Согласно пп. 1) ст. 44 Конституции Президент Казахстана обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Казахстан.
17 января 2014 г. в своем Послании народу Казахстана Глава государства поставил цели, реализация которых потребует дальнейшего совершенствования финансового законодательства.
Так, Н.А. Назарбаев отметил, что важно скорректировать и усилить тренд инновационной индустриализации. Правительству было дано поручение разработать проект Второй пятилетки форсированного индустриально-инновационного развития на 2016-2019 гг., ограничить число приоритетов индустриализации, повысить эффективность традиционных добывающих секторов. Для привлечения инвестиций зарубежных инжиниринговых компаний в область геологоразведки дано поручение по упрощению законодательства. С целью создания наукоемкой экономики будут внесены изменения в законодательство по венчурному финансированию, защите интеллектуальной собственности.
Глава государства отметил, что необходимо совершенствовать работы государственных институтов, искать новые инструменты взаимодействия государства с неправительственным сектором и бизнесом. В частности, дано поручение по разработке Программы развития финансового сектора до 2030 г.7, проведению анализа всех компаний с государственным участием, определению перечня предприятий, подлежащих передаче в частный сектор 8.
На многие указанные в Послании проекты выделены средства из Национального фонда.
1 апреля 2014 г. Президентом был подписан Закон Республики Казахстан «О внесении изменения в Закон Республики Казахстан «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2014-2016 годы», направленный на уточнение ежегодного размера гарантированного трансферта в 2014 г. Утвержденный на 2014 г. размер гарантированного трансферта из Национального фонда увеличился на 100 млрд тенге и составил 1480 млрд тенге.
3 марта 2014 г. на правительственном часе в Мажилисе Парламента Казахстана Министр экономики и бюджетного планирования РК Е. Досаев сообщил, что определены направления использования выделяемых средств Национального фонда 9.
Первое направление - это поддержка малого и среднего бизнеса. По проектам обрабатывающей промышленности главным оператором станет Национальный управляющий холдинг «Байтерек». Средства будут направляться через Фонд поддержки предпринимательства «Даму». Предварительные сроки кредитования -
до 7 лет, по ставке до 7% годовых.
Второе направление предполагает обусловленное кредитование через банки второго уровня. Национальный управляющий холдинг «Байтерек» будет размещать депозиты в банки второго уровня в соответствии с критериями по проектам. Предполагается кредитование в сумме от 10 до 50 млн долл., сроком до 10 лет.
Третье направление - развитие обрабатывающей промышленности, долгосрочные и капиталоемкие проекты. Средства предполагается направить через Банк развития Казахстана. Сумма - 50 млн долл., сроком до 15 лет, максимальная ставка - 6,5% в тенге.
Четвертое (последнее) направление - распределение средств на оздоровление банковского сектора. В частности, решение вопросов неработающих активов или проблемных кредитов.
Таким образом, средства Национального фонда с помощью трансферта направляются в институты развития, которые в свою очередь далее осуществят распределение их конечным получателям.
Создание условий экономического роста напрямую зависит от мер, выбранных государством, и применяемых для этого инструментов. Государство, направляя капитал в отрасли, признанные стратегически значимыми, должно заниматься проблемами, которые в условиях кризиса невозможно решить с помощью рыночных механизмов.
Выделение средств из Национального фонда для кредитования субъектов рынка требует не только детальной проработки условий по предоставлению кредитов, но и процессуально-процедурных вопросов, мер ответственности за неэффективное использование государственных кредитов. Неукоснительное соблюдение и ответственность за нарушения должны распространяться на субъектов кредитования, должностных лиц институтов развития и финансовых организаций. Субъекты частного сектора должны публиковать отчеты по расходованию государственных средств. Вся сеть - от отправителя до конечного адресата должна отвечать требованиям транспарентности. Расходование средств и полученный результат должны оцениваться с точки зрения эффективности.
Необходимо учитывать с экономические особенности региона, общегосударственные планы его развития и оказывать поддержку, прежде всего, инновационным, импортозамещающим предприятиям. Причем поддержка должна заключатся не столько в выделении денежных средств из бюджета, сколько в стимулировании спроса на продукцию, выпускаемую субъектами малого бизнеса.
Стимулирующим фактором для создания благоприятных условий для субъектов малого бизнеса со стороны местных органов власти будет увеличение налоговых отчислений в местные бюджеты. Из части уплачиваемых малыми предприятиями налогов в рамках местных бюджетов можно создать гарантийные фонды страхования рисков банков при выдаче кредитов субъектам малого бизнеса.
Выделение средств Национального фонда на кредитование малого и среднего бизнеса, а также оздоровление банковского сектора с точки зрения развития экономики вполне объяснимо, но при этом сопровождается существенными рисками.
Так, например, на прошедшем в Шанхае Глобальном финансовом саммите (май 2013 г.) многие участники отмечали, что китайские банки охватывают в Китае лишь 47% рынка кредитования малого бизнеса, и это тормозит развитие рынка. Такая позиция объясняется высокими рисками в частном секторе, поэтому банки предпочитают кредитовать государственные предприятия. В связи с этим, Центральный Банк КНР взял на себя обязательство выдать банкам 8 трлн юаней на кредитование малого и среднего бизнеса 10.
Операции банков по кредитованию субъектов малого бизнеса характеризуются определенной спецификой.
Во-первых, на сегодняшний день доля малого бизнеса в совокупном капитале страны не столь существенна, чтобы вызвать интерес у частных финансовых институтов. Отсутствие условий для стабильного развития удерживает малые предприятия от крупных вложений в собственный основной капитал. Неустойчивость рынка и многопрофильность хозяйственной деятельности малых предприятий увеличивает риски кредитования. Также в Казахстане практически отсутствуют и построенные на балансе интересов сторон процедуры банкротства и ликвидации малых предприятий, которые выступают важнейшим правовым гарантом интересов всех кредиторов, включая и банки.
Следующим существенным фактором, влияющим на формирование рисков банковского кредитования этой сферы хозяйствования, выступает изолированность малого бизнеса от формирования всей предпринимательской среды. Это связано с тем, что малый бизнес Казахстана входил в рыночную среду раньше крупных предприятий, развивался и развивается «без поддержки» со стороны крупных предприятий, которые, как показывает мировой опыт, часто выступают гарантом устойчивости взаимодействующих с ними малых предприятий.
В этой связи, возможно, следовало бы внести дополнения в нормативные правовые акты, которые бы обязывали крупные предприятия передавать субъектам малого и среднего бизнеса до 20-30% государственного заказа путем проведения тендеров.